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| Studie: Finanzsanktionen

Bankstandort spielt wichtige Rolle

Länder wie die USA reagieren auf weltweite Konflikte häufig mit Finanzsanktionen. Banken müssen sie umsetzen. Eine Studie zeigt, dass finanzielle Restriktionen dabei stark standortabhängig sind.

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Finanzsanktionen beschränken den Kapital- und Zahlungsver­kehr mit bestimmten Personen, Organisationen oder ganzen Wirtschafts­zweigen bestimmter Länder. Bestehendes Vermögen wird eingefroren und auf die Zukunft gerichtete Zahlungsströme werden mit sofortiger Wirkung eingestellt.

Sanktionen werden von politischer Seite wie der Europäischen Union oder den Vereinen Nationen angeordnet, um etwa den Aktionsradius transnationaler terroristischer Gruppen aktiv zu bekämpfen. Doch trotz ihres häufigen Einsatzes in der internationalen Diplomatie bleiben Sanktionen ein umstrittenes politisches Instrument.

Besonders deutlich geworden ist dies jüngst beim Ausstieg der USA aus dem Atomabkommen mit dem Iran. Das Land verkündete nämlich post­wen­dend, sich ebenfalls schrittweise von den im Atomabkommen festge­schrie­benen Vorgaben für Urananreicherungen lösen zu wollen. Nach dem Tod des iranischen Generals Qasem Soleimani durch einen US-amerikanischen Drohnenangriff sowie USA-Sanktionen gegen die Stahlbranche des Irans und iranische Regierungsvertreter setzte das Land seine Drohung schließlich schrittweise um.

Aktuell versucht die Europäische Union, das historische Abkommen noch zu retten, damit Konflikte in Nahost nicht vollends eskalieren. Zuvor hatten schon die verschärften Russlandsanktionen sehr unterschiedliche Reaktionen hervorgerufen. Laut einer Studie von Matthieu Crozet von der Lingnan University in Hongkong und Julian Hinz vom Kieler Institut für Weltwirtschaft gehen durch die Russlandsanktionen Handelsakti­vitäten im Volumen von vier Milliarden US-Dollar pro Monat verloren.

Von diesen Exportverlusten trägt Russland mit 55 Prozent einen Großteil. 45 Prozent oder 1,8 Milliarden US-Dollar entfallen dagegen auf die sanktionierenden westlichen Länder. Davon trägt wiederum 92 Prozent die Europäische Union. Für Deutschland wird der Handelsverlust pro Monat auf 38 Prozent oder 667 Millionen US-Dollar beziffert.

Reputationsverlust und saftige Strafen bei Nichtbeachtung

Damit Finanzsanktionen gegen bestimmte Personen, Organisationen oder ganzer Wirtschaftszweige wirksam sind, müssen sie in der Praxis auch umgesetzt und durchgesetzt werden. Banken spielen in diesem Prozess eine besonders wichtige Rolle, da sie für die reibungslose Durchführung des nationalen und internationalen Zahlungsverkehrs zuständig sind.

Grundsätzlich haben Banken dafür Sorge zu tragen, angeordnete Sanktions- und Embargovorschriften ordnungsgemäß umzusetzen, indem sie Konten einfrieren und bestimmten Personen oder Organisa­tionen keine Gelder oder sonstige wirtschaftliche Ressourcen mehr zur Verfügung stellen.

Diese Maßnahmen sind von den Betroffenen sehr gefürchtet, da sie von der Außenwelt vollständig abgeschnitten werden und ihre oft kriminellen Geschäftstätigkeiten üblicherweise nicht mehr aufrechterhalten können. In der Praxis kommt es allerdings nicht selten vor, dass sich Banken über angeordnete Sanktionsverbote hinwegsetzen und diese umgehen. Das mag unbewusst oder bewusst geschehen.

Die Strafen für Verletzun­gen – vor allem aufgrund vorhandener US-amerikanischer Finanzsank­tionen – sind allerdings mittlerweile sehr hoch. Hinzu kommen nachhal­tige Vermögens- und Reputationsschäden der betroffenen Geldhäuser.

Diese Erfahrung musste etwa die britische Bank Standard Chartered machen. Dem Geldhaus wurde vorgeworfen, Transaktionen mit dem Iran in Höhe von 250 Milliarden US-Dollar verschleiert zu haben. In der Folge brach der Aktienkurs dramatisch ein und zusätzlich wurde durch die US-amerikanischen Aufseher noch eine hohe Geldstrafe verhängt.

2019 hat das britische Geldhaus zudem einer weiteren Zahlung von insgesamt rund 1,1 Milliarden US-Dollar zugestimmt, nachdem ihm vorgeworfen wurde, von Juni 2009 bis Mai 2014 zahlreiche Transak­tio­nen für Personen in Ländern wie Burma, Kuba, Iran, Sudan und Syrien abgewickelt zu haben.

Auch andere Banken wie die französische BNP Paribas und die deutsche Commerzbank mussten in den vergangenen Jahren hohe Strafen zahlen, weil sie Transaktionen mit iranischen Kunden getätigt haben. Bei der französische Bank BNP Paribas belief sich die Strafzahlung auf fast neun, bei der Commerzbank auf rund 1,5 Milliarden US-Dollar. Seitdem halten sich viele Banken mit Geschäften sehr zurück, wenn von politischer Seite Sanktionen ausgesprochen wurden.

Reaktion der Geldhäuser vom Standort abhängig

Wie die hohen Strafzahlungen für Commerzbank und BNP Paribas belegen, sind Banken einem erhöhten Risiko ausgesetzt, verhängte Sanktionen zu verletzten. Das Sanktionsrisiko resultiert insbesondere daraus, dass Kreditinstitute ihre Kundendaten mit langen Listen sanktio­nierter Personen und Organisationen abgleichen müssen und zwar regelmäßig, da sich Sanktionsbedingungen schnell ändern können.

Wie aufwendig das sein kann, zeigen etwa die Zahlen der Commerz­bank, die mit ihren derzeit rund 49.000 Mitarbeitern rund 18 Millionen Privat- und Unternehmerkunden sowie über 70.000 Firmenkunden, multinationale Konzerne, Finanzdienstleister und institutionelle Kunden weltweit betreut.

Es ist deshalb auch Gegenstand regelmäßiger Forschungsarbeiten, wie Geldhäuser auf verhängte Sanktionen reagieren. Der jüngste For­schungs­beitrag zu diesem Thema trägt den Namen „Freeze! Financial sanctions and bank responses“, den Volker Nitsch, Professor am Fachbereich Rechts- und Wirtschaftswissenschaften der TU Darmstadt, gemeinsam mit Stefan Goldbach von der Deutschen Bundesbank und Matthias Efing von der HEC Paris verfasst hat (Download am Ende des Beitrags oder hier).

In diesem Bericht wurden die Auswirkungen von Finanzsanktionen auf die Geschäftsbeziehungen deutscher Banken mit dem Ausland unter­sucht. Grundlage waren anonymisierte Mikrodaten der Deutschen Bundesbank für den Zeitraum 2002 bis 2015. Die Erhebung von mehr als zwei Millionen Einzeldaten war möglich, weil alle deutschen Banken mit Auslandsaktivitäten gesetzlich dazu verpflichtet sind, ihre Vermögenswerte und Verbindlichkeiten – also ihre Aktiva und Passiva – gegenüber ausländischen Geschäftspartnern und Kontrahenten monat­lich bei der Deutschen Bundesbank zu melden.

Zu erwähnen ist, dass die Geschäftstätigkeiten von Tochterunternehmen und Zweigniederlas­sun­gen im Ausland nicht den deutschen Muttergesellschaften zugerech­net, sondern getrennt ausgewiesen werden. Der große Datensatz erlaubt es ferner, eine Unterscheidung zwischen Niederlassungen in Mitglieds­län­dern der Financial Action Task Force (FATF) und Nicht-FATF-Mit­glieds­ländern vorzunehmen. Die FATF ist eine wichtige internationale zwischenstaatliche Organisation zur Bekämpfung der Geldwäscherei, der Terrorismusfinanzierung sowie der Proliferation von Massenvernich­tungswaffen.

 
© BBL
Der Forschungsbeitrag kommt zu dem Ergebnis, dass sich finanzielle Sanktionen stark negativ auf die Außengeschäftstätigkeit deutscher Banken auswirken. Konkret reduzieren deutsche Banken ihre Aktivitäten in von Finanzsanktionen betroffenen Ländern um rund 24 Prozent. Der geschätzte Rückgang der Kreditvergabe an Kontrahenten in Sanktions­ländern ist jedoch ausschließlich auf inländische Banken, also in Deutsch­land ansässige Banken zurückzuführen (vgl. dazu Abb. 1).

Diese vermindern ihre Auslandspositionen in sanktionierten Ländern um 38 Prozent, während Zweigstellen und Tochtergesellschaften im Ausland im Durchschnitt nicht erkennbar auf neu verhängte Sanktionen reagie­ren. Die Forscher konnten damit belegen, dass die Reaktionen der Ban­ken auf politische Sanktionsmaßnahmen oft von ihrem Standort abhän­gig sind.

Nitsch fasste diese Beobachtung zusammen, wenn er betont, dass es einen Unterschied macht, ob die Filiale in Brüssel sitzt oder auf den Cayman Islands, wo die Überwachung schwächer ausfallen dürfte. Die Ergebnisse zeigen ebenfalls, dass alleinige EU-Sanktionen zu einem geringeren Rückgang der Außenpositionen deutscher Banken in Sank­tions­ländern führen, als wenn sie von den gesamten Vereinten Nationen verhängt werden.

Fazit: Früherkennungssysteme implementieren

In mehr als 110 Ländern wurden im vergangenen Jahrhundert Wirtschaftssanktionen verhängt, bei denen die grenzüberschreitenden Tätigkeiten eines Landes durch ausländische Beschränkungen beschnitten wurden. Um kostspielige Missachtungen von Sanktionen möglichst frühzeitig zu erkennen, zu überwachen und zu vermeiden und damit erheblichen Vermögens- und Reputationsschäden entgegenzu­wirken, bemühen sich die meisten Banken darum, ihre eigene Über­wa­chung – also ihre Systeme, Prozesse und Organisation – so zu gestalten, dass die Einhaltung von Finanzsanktionen jederzeit gewährleistet ist und eingeschätzt werden kann.

Dies ist auch deshalb wichtig, weil beschlossene Finanzsanktionen aufgrund ihrer Netzwerkstruktur oft mit Unsicherheit behaftet sind. Dies könnte dazu führen, dass Banken in einem sanktionierten Land flächendeckend keine Geschäfte mehr machen, obwohl nur einige wenige und einzelne Personen den Sanktionen unterworfen wurden. Allerdings verfehlen die empfindlichen Strafzahlungen bei einigen Banken immer noch ihre Wirkung, zumindest bei Zweigstellen und Tochtergesellschaften, die im Ausland sitzen. Diese zeigen sich weniger gewillt, auf neu verhängte Sanktionen adäquat zu reagieren, um die Finanzierung von Handel und Investitionen einzudämmen.

Diese Banken sind damit einem erhöhtem Sanktionsrisiko ausgesetzt, denn es ist davon auszugehen, dass Regulierungsbehörden weltweit immer stärker bereit sind, die Umsetzung verhängter Sanktionen zu kontrollieren und nicht davor zurückschrecken, empfindliche Strafen bei Nichtbeachtung zu verhängen.

Autorin
Carmen Mausbach ist freie Journalistin in Niederkassel und spezialisiert auf Wirtschafts- und Finanzthemen im Umfeld von Sparkassen und Banken.