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| Basel III in Japan

Eigenkapitalstandards im deflationären Umfeld

Japan hat 2013 die neuen Eigenkapitalstandards nur für 16 grenzüberschreitend tätige Großbanken eingeführt. Eine höhere Eigenkapitalausstattung wird hier auch notwendig sein, um Bewertungsrisiken aufzufangen. Sie resultieren aus einer besonderen makroökonomischen Konstellation.

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Das japanische Finanzsystem ist mit 320 Prozent des Bruttoinlandsprodukts das Zweitgrößte der Welt und bankendominiert. Die japanischen Banken halten rund 55 Prozent der gesamten Vermögenswerte. Umfangreiche Bankensanierungen und Umstrukturierungen haben im letzten Jahrzehnt zu einer Neuorganisation des japanischen Bankenmarktes geführt. Heute ist der japanische Bankenmarkt konzentriert:1 123 Banken und 454 genossenschaftlich organisierte Institute sind für die Bankgeschäfte in Japan verantwortlich. An der Spitze stehen die drei Großbanken (s. Abb. 1).

 
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Sie sind global agierende, systemrelevante Geschäftsbanken mit Filialen in allen großen japanischen Städten (City Banks). Historisch sind diese Banken mit den großen Industriegruppen verflochten. Die von diesen Banken betriebenen Auslandsgeschäfte sind stark begrenzt, auch wenn sie in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen haben. 41 Prozent der gesamten Vermögenswerte des japanischen Bankensektors liegen bei diesen drei Großbanken.

13 weitere Banken sind ebenfalls grenzüberschreitend tätig. Dazu zählen zwei weitere City Banks, ausgewählte Treuhandbanken (Trust Banks) sowie größere Kreditgenossenschaften, die eine oder mehr ausländische Niederlassungen oder Tochtergesellschaften haben. Im Kern sind diese Institute aber regional auf den japanischen Markt ausgerichtet. Rund 15 Prozent der Bankaktiva werden von diesen Instituten gehalten.

 
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Die übrigen Banken, einschließlich der Kreditgenossenschaften, ausländischen Banken, Internet-Banken und der staatlichen Institute (z.B. Japan Post Bank) sind für etwa 44 Prozent der Aktiva verantwortlich (s. Abb. 2). Hervorzuheben sind in dieser Gruppe die Geschäftsbanken, deren Tätigkeit auf eine der 47 Präfekturen Japans beschränkt ist.

Die insgesamt 105 Regionalbanken sind entsprechend ihrer Größe in zwei Kategorien eingeteilt. Die 63 Institute der ersten Kategorie ähneln denen der Großbanken, nur dass bei ihnen das lokale Retail- und Firmenkundengeschäft im Vordergrund stehen. Sie repräsentieren 23 Prozent des japanischen Bankenmarktes. Zum anderen gibt es 42 kleinere Institute (Regionalbanken II), die allerdings nur sechs Prozent des Bankenmarktes ausmachen.

Hierzu zählen unter anderem die ehemaligen Sparkassen (Sogo Banks), die von der 1989 eröffneten Möglichkeit einer Vollbanklizenz Gebrauch machten. Die Geschäftstätigkeit der genossenschaftlich organisierten Institute (u.a. Shinkin Banks) ist weitgehend auf ihre Mitglieder beschränkt. Abbildung 2 gibt einen Überblick über das Kredit- und Wechselgeschäft der jeweiligen japanischen Bankengruppen.

1 Vgl. IMF, Japan: Basel Core Principles for Effective Banking Supervision - Detailed Assessment of Compliance, IMF Country Report Nr. 12/231, August 2012, S. 7-10.

Eigenkapital im internationalen Durchschnitt

 
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Die Eigenkapitalausstattung der japanischen Banken hat sich in den letzten Jahren deutlich erhöht und liegt im internationalen Durchschnitt (s. Abb. 3). So betrug die durchschnittliche Gesamtkennziffer und Kernkapitalquote der 16 grenzüberschreitend tätigen Banken Ende 2011 16,3 Prozent bzw. 12,9 Prozent.2 Der Anteil des Kernkapitals am Gesamtkapital stieg im Zeitraum von 2006 bis 2011 von 58 Prozent auf 79 Prozent. Allein in den Jahren 2009 und 2010 haben die Großbanken Eigenkapital im Umfang von 4,5 Billionen japanischen Yen (40,5 Mrd. Euro) aufgebaut.

Da es sich dabei im Wesentlichen aber um Hybridkapital handelt, ist ein Teil davon künftig nicht mehr als Kernkapital anerkennungsfähig. Die risikogewichteten Gesamteigenkapitalquoten waren in 2011 bei den kleinen Instituten mit 11,58 Prozent (Regionalbanken), 10,34 Prozent (Regionalbanken II) sowie 12,67 Prozent (Shinkin) deutlich schlechter als bei den Großbanken.

Die bessere Kapitalausstattung der Großbanken wurde unter anderem auch durch den Abbau der Risikoaktiva erreicht. Das Risikoprofil dieser Institute wird zu 91 Prozent von den Adressenausfallrisiken dominiert. Die Marktrisiken und operationellen Risiken sind mit drei bzw. sechs Prozent der gesamten Risikoaktiva relativ gering ausgeprägt.

Noch dominieren Kredite die Bilanzen

 
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Kredite dominieren heute mit durchschnittlich 55 Prozent die Bilanzen der japanischen Banken, auch wenn der Anteil abnimmt. Aufgrund der historisch hohen Abschreibungen im Kreditgeschäft sind die japanischen Institute in den letzten Jahren deutlich vorsichtiger und risikobewusster in ihrer Kreditpolitik. Von diesem Schwenk sind vor allem kleine und mittlere Unternehmen negativ betroffen.

Die kleineren Regionalbanken haben wenig Erfahrung mit dieser Zielgruppe. Die Ausfallquoten bei diesen Instituten betragen zwischen vier und sechs Prozent.3 Die Eigenkapitalrentabilität lag in den letzten Jahren zwischen fünf und zehn Prozent. Im internationalen Vergleich sind die grenzüberschreitend agierenden Banken als relativ stabil einzuschätzen. Problematisch ist vor allem der hohe Fremdfinanzierungsgrad. Die durchschnittliche Verschuldungsquote liegt unter den international geforderten drei Prozent (s. Abb. 4).

Basel III in Japan

 
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Die Struktur der japanischen Bankenaufsicht ist ein Ergebnis der Bankenkrise der 1990er Jahre. Seinerzeit war vor allem das Finanzministerium und teilweise die Zentralbank (Bank of Japan) für die Beaufsichtigung der Institute verantwortlich. 1998 wurde die Financial Services Agency (FSA) gegründet, die seitdem Banken, Versicherer und Wertpapiermärkte allein kontrolliert. Die Notenbank hat das Recht, zusätzliche eigene Prüfungen der Institute vorzunehmen. Die japanischen Basel III-Regeln wurden im März 2012 final veröffentlicht. Sie treten ab April 2013 – dem Beginn des Geschäftsjahres in Japan – in Kraft.

Der neue Baseler Akkord ist von den in Abbildung 1 genannten Banken einzuhalten. Zwei große Wertpapierhandelshäuser (Broker-Dealer) werden zusätzlich die Regeln freiwillig anwenden. Die übrigen einheimischen Banken unterliegen nationalen Regeln, die insgesamt Basel III ähnlich sind. Wesentliche Unterschiede gibt es bei der Mindestquote für das Gesamtkapital sowie der Anerkennung von Eigenkapital. Institute, die nur auf dem einheimischen Bankenmarkt tätig sind, müssen lediglich eine risikogewichtete Eigenkapitalquote von mindestens vier Prozent (statt acht Prozent für die Großbanken) einhalten.

Die gesetzliche Grundlage ist das Bank-Gesetz (ähnlich dem KWG in Deutschland). Ergänzt wird das Gesetz um Verordnungen und eine Vielzahl informeller Mitteilungen in Form von Weisungen und Empfehlungen, die von der FSA veröffentlicht werden. Dazu gehören beispielsweise Frage-Antwort-Dokumente (FAQs), Leitlinien und Handbücher. Traditionell sind diese administrativen Anleitungen wichtiger als die gesetzlichen Normen. Die Wirksamkeit dieser Lenkung beruht auf einem Verwaltungshandeln, das durch eine enge Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen und der Verwaltung gekennzeichnet ist. In der Regel sind diese Verbindungen sowohl sachlicher als auch personeller Natur.

Leichte Abweichungen zum Original-Basel-III-Entwurf

Laut Baseler Fortschrittsbericht sind im Vergleich zu den Originalregeln nur marginale inhaltliche Unterschiede festzustellen (s. Abb. 5). Bei der Umsetzung in der EU und den USA gibt es deutlich mehr Abweichungen. Die wenigen Abweichungen beziehen sich auf die Eigenkapitaldefinition, die Übergangsvorschriften, die Umsetzung der Kapitalpufferkonzeption, die Verbriefungsregeln sowie den Standardansatz bei der Eigenmittelunterlegung von Marktrisiken.

Basel III verlangt für das zusätzliche Kernkapital und das Ergänzungskapital, dass die Instrumente zeitlich unbegrenzt zur Verfügung stehen. Das bedeutet, dass es keinen Fälligkeitstermin gibt und keine Zinserhöhungsklauseln oder Tilgungsanreize bestehen. Die japanische Gesetzgebung erlaubt hingegen auch vor Ablauf der Frist von fünf Jahren eine Kündigung, die beispielsweise regulatorisch oder steuerlich begründet sein kann. Auch das Delisting eines Emittenten gilt als ein unvermeidlicher Grund, von der Ausnahme Gebrauch zu machen.

Ein anderer Punkt betrifft die unterschiedlichen Stichtage für die Anwendung von Übergangsregelungen, hier aber ausschließlich für vom Staat gewährte Kapitalhilfen. Die japanische Gesetzgebung erlaubt es, dass diese Instrumente auch dann in die Übergangsfrist fallen, wenn sie bis 2013 gewährt wurden. Basel III sieht den Stichtag 12. September 2010 vor. Die Abweichung erscheint allerdings nicht materiell. Die Kapitalpufferkonzeption soll frühestens 2015 in Japan umgesetzt werden, das heißt ein Jahr vor der schrittweisen Einführung des Kapitalerhaltungs- und des antizyklischen Kapitalpuffers.

Bei Verbriefungspositionen gibt es eine Abweichung in Bezug auf die Behandlung des Forderungswerts, die allerdings wenig bedeutend ist. In Bezug auf das Kontrahentenausfallrisiko und produktübergreifende Aufrechnungsvereinbarungen hat die japanische Aufsicht auf die Einführung der Internen Modelle Methode (IMM) verzichtet.

Bei der Eigenmittelunterlegung von Marktrisiken gibt es in Japan eine Ausnahme für Institute mit geringem Handelsbestand (kleiner 100 Mrd. japanische Yen bzw. nicht größer als zehn Prozent der Gesamtaktiva). Für Rohwarenrisiken erlaubt die japanische Gesetzgebung den Banken, die das Standardverfahren anwenden, einen einfachen Ansatz zu wählen. Für die betreffenden Institute sind beide Ausnahmen kaum relevant.

2 Vgl. BCBS, Basel III Regulatory Consistency Assessment (Level 2): Japan, Oktober 2012, S. 32.
3 Vgl. Lam, R.W. / Shin, J.: What Role can Financial Policies Play in Revitalizing SMEs in Japan, IMF Working Paper No. 291, Dezember 2012.

Staatsverschuldung und Bankbilanzen

Seit mehr als 20 Jahren befindet sich Japan am Rande einer Deflation. Hohe Haushaltsdefizite gingen bisher einher mit niedrigen Zinsen und hohen Kapitalexporten, die durch eine hohe private Sparquote abgesichert wurden. Zirka 95 Prozent der Schulden sind durch inländische private Haushalte finanziert. Die japanischen Staatsschulden sind aber mittlerweile die höchsten der Welt.

Das Gesamtvolumen ausstehender japanischer Staatsanleihen beläuft sich auf rund neun Billionen US-Dollar. Das entspricht in etwa den 10,5 Billionen US-Dollar Schulden aller 17 Länder der Eurozone zusammen. Das japanische Staatsdefizit wird für 2012 von der OECD auf etwa zehn Prozent und die Staatschuldenquote auf rund 214 Prozent der jährlichen Wirtschaftsleistung geschätzt.

Waren die letzten Jahre durch hohe Leistungsbilanzüberschüsse gekennzeichnet, hat sich die Situation mittlerweile umgekehrt. Der Leistungsbilanzüberschuss wird in 2012 nur noch ein Prozent betragen. Die japanische Handelsbilanz ist seit dem 2. Quartal 2011 im Defizit. Ähnlich wie in den 1980er Jahren sind es auch diesmal wieder die hohen Kosten der Energieimporte (wegen des Atomausstiegs), die für die Handelsbilanzdefizite verantwortlich sind. Das Bruttoinlandsprodukt ist im 3. Quartal 2012 nur noch um 0,7 Prozent gewachsen.

Japan muss zwar nicht zwingend seine Finanzen ausgleichen, weil Steuererhöhungen und die Verschuldung in eigener Währung möglich sind. Dennoch: Wenn die staatlichen Defizite größer sind als das private Anlagevermögen, ist der Staat auf ausländische Kapitalgeber angewiesen. Diese Konstellation könnte mittelfristig aus Gründen der Demografie und sinkender einheimischer Ersparnisse in Japan eintreten. Ausländische Kapitalgeber könnten dann allerdings höhere Zinsen verlangen, auch wenn Anleihekäufer aktuell japanische Staatsanleihen noch als sichere Anlage halten.4

 
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Höhere Zinsen können zumindest auch für die japanischen Banken eine Solvenzgefahr bedeuten. Seit 2008 sind sie die größten Gläubiger des japanischen Staats. Staatsanleihen machten in 2011 im Schnitt in etwa 24 Prozent der Aktiva der japanischen Banken aus. In den USA und in Deutschland ist es mit rund sechs Prozent deutlich weniger (s. Abb. 6).

Mittelfristig prognostiziert der Internationale Währungsfonds (IWF) in seinem jüngsten Finanzstabilitätsbericht, dass der Anteil der Staatsanleihen bis 2017 in den japanischen Bankbilanzen sogar auf 30 Prozent ansteigen könnte. Die hohe Konzentration von Staatsanleihen in den Bankbilanzen, vor allem bei kleineren Regionalbanken, kann zu einem Problem werden, wenn es zu Zinsschocks kommt. Diese Institute sind unter anderem wegen der geringen Kreditnachfrage stark in inländische Staatsanleihen investiert. Ein Risikogewicht von Null Prozent für diese Wertpapiere erhöht den Investitionsanreiz.

Die Solvenzgefährdung kann sich beschleunigen, wenn es nicht weiterhin hohe private Ersparnisse gibt. Da die private Sparquote seit Anfang der 1990er Jahre von 14 Prozent auf weniger als zwei Prozent gefallen ist, sind es vor allem die Ersparnisse der Unternehmen, die ihre Überschüsse zu positiven Realzinsen über Banken und Versicherungen in Staatsanleihen anlegen. Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, droht Kapitalflucht ins Ausland, was wiederum den Yen schwächt.

Zentralbank soll aggressiven Geldpolitikkurs fahren

Die Abwertung des Yen ist erklärtes Ziel der japanischen Notenbank. Die Zentralbank soll künftig einen noch aggressiveren Kurs der Geldpolitik verfolgen sowie eine moderate Inflation von zwei bis drei Prozent pro Jahr anpeilen. Ein Inflationsanstieg führt zu steigenden realen Zinssätzen. Die Zinsausgaben des Staates würden ansteigen und das Haushaltsdefizit in die Höhe treiben. Den Banken mit hohen Beständen an Staatsanleihen drohen zudem hohe Abschreibungen.

 
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Nach Schätzungen des IWF würde ein Zinsanstieg von 100 Basispunkten zu einem Verlust von 20 Prozent bzw. zehn Prozent Kernkapital bei den kleineren Regionalbanken bzw. den Großbanken führen (s. Abb. 7). Das entspricht in etwa dem Doppelten des Gewinns vor Steuern des Geschäftsjahres 2009/2010. Bei einigen Regionalbanken ist die Profitabilität in Bezug in Relation zur Kapitalausstattung äußerst schwach. Dazu kommt eine hohe Durations-Diskrepanz, d.h. Aktiva und Passiva weisen eine unterschiedliche Zinssensitivität auf, so dass sich Marktzinsänderungen negativ auf die Werte von Aktiva und Passiva auswirken.

Fazit

Die übermäßigen Investitionen der Banken in inländische Staatsanleihen können das Wirtschaftswachstum negativ beeinflussen, da die Institute immer weniger in ihrer traditionellen Rolle als Kreditgeber an die Realwirtschaft auftreten. Der hohe Anteil japanischer Staatsanleihen am Bankvermögen kann für die Banken ein Problem werden, wenn die Zinsen steigen. Insbesondere die Regionalbanken würden in eine Bankenkrise rutschen, da ihre Eigenkapitalausstattung zu gering ist, um Verluste zu absorbieren.

4 Vgl. Hoshi, T. / Ito, T., Defying Gravity: How Long Will Japanese Government Bond Prices Remain High?, NBER Working Paper Nr. 18287, August 2012.

Autor
Dr. Silvio Andrae ist Abteilungsdirektor beim Deutschen Sparkassen- und Giroverband (DSGV) in Berlin. Der Autor dankt Dr. Martin Schulz (Fujitsu Reseach Institute) und Edgar Weirauch (Deutsche Bundesbank) für Hinweise und Anmerkungen.

Die Redaktion stellt den Beitrag inklusive aller Abbildungen zum Offline-Lesen als PDF zur Verfügung. Klicken Sie einfach hier oder auf den Download am Ende des Beitrags.