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08. Januar 2018 - 07:00Fiskalpolitik

Spielraum schaffen für schlechtere Zeiten

von Dieter W. Heumann

Europas Regierungen sollten in der aktuell guten wirtschaftlichen Lage ihre Schulden senken, fordert der Ökonom Lars Feld im Interview. Damit könnten sie finanzielle Spielräume schaffen, um in schlechteren Zeiten die Konjunktur stabilisieren zu können, meint der Fachmann, der auch dem Sachverständigenrat zur Begutachtung der wirtschaftlichen Lage angehört.

Ökonomie-Professor Lars Peter Feld leitet an der Universität Freiburg das Walter-Eucken-Institut. (dpa)
Herr Feld, der IWF sprach jüngst angesichts einer rapide ansteigenden Staatsverschuldung der 20 größten Industrie- und Schwellenländer eine eindringliche Warnung aus. Wie sieht der Sachverständigenrat die Situation der Gesamtverschuldung im Euroraum?
Lars Feld: In der Eurozone befinden wir uns derzeit in einer guten konjunkturellen Situation. Gleichwohl sehen wir die Entwicklung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen nicht ohne Sorge: Die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen ist im Euroraum seit einiger Zeit zum Erliegen gekommen. Die Schuldenstände sind hoch, und im Falle einer plötzlich eintretenden Krise hätten die Mitgliedstaaten Schwierigkeiten, fiskalisch gegenzusteuern.
An welche Krisen denken Sie?
Feld: Vor allem an Krisen an den Finanzmärkten. Zu berücksichtigen ist, dass vorliegende langfristige Tragfähigkeitsberechnungen davon ausgehen, dass in der Zukunft nichts Unvorhersehbares passiert. Aber die Vergangenheit hat immer wieder gezeigt, wie schnell die Lage gerade an den Finanzmärkten kippen kann.
Warum ist es für Staaten so wichtig, einen schuldenfreien Haushalt anzustreben ?
Feld: Es ist nicht immer notwendig, einen ausgeglichenen Haushalt zu haben – das ist kein Ziel an sich. Aber in wirtschaftlich guten Zeiten sollten Schulden zurückgefahren und finanzieller Spielraum geschaffen werden, damit in schlechteren Zeiten das Geld da ist, um die Konjunktur stabilisieren zu können. In den Euromitgliedstaaten insgesamt haben wir jedoch seit langem eine übermäßig hohe Staatsverschuldung − von etwa 89 Prozent des Bruttoinlandsprodukts BIP.
Die Maastricht-Vereinbarungen, die für alle Eurostaaten verbindlich sind, schreiben vor, dass die Gesamtverschuldung eines Mitgliedslands 60 Prozent des jeweiligen BIP nicht übersteigen darf. Gibt es aktuell Euroländer, die dieses Kriterium einhalten ?
Feld: Ja, kleinere Staaten wie Estland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta und die Slowakei haben 2016 das 60-Prozent-Kriterium eingehalten. Die Niederlande, Finnland  und Deutschland haben es nur knapp verfehlt. Aber der größte Teil der Euroländer verfehlt das Kriterium  deutlich. Und hier liegt das Problem.
Sprechen wir zunächst über die großen Euroländer – Frankreich, Italien und Spanien. Auf Deutschland kommen wir später noch.
Feld: Italien hatte 2016 eine Schuldenquote von fast 133 Prozent seines BIP. In Frankreich lag sie bei 96 Prozent und in Spanien auch bei fast 100 Prozent. Die Spanier haben in den vergangenen Jahren zwar deutlich konsolidiert und sind von ihrem zuvor wesentlich höheren Defizit heruntergekommen. Den Franzosen und Italienern ist dies aber nicht gelungen.
Italien weist seit den 1970er-Jahren unter den heutigen vier größten Euroländern die höchste Schuldenstandsquote auf. Seit der Finanz- und Wirtschaftskrise hat sie sogar nochmal kräftig zugelegt. Warum kommt Italien trotz derzeit günstigerer Konjunktur von seinen hohen Schuldenständen nicht herunter?
Feld: Die italienische Volkswirtschaft weist derzeit ein leichtes Wachstum auf. Das war viele Jahre lang nicht der Fall. Bereits vor der Eurokrise dümpelte das Land wachstumsmäßig vor sich hin. So war etwa das Produktivitätswachstum negativ, und das Wachstum pro Kopf war äußerst schwach.
Ein negatives  Produktivitätswachstum − das heißt, es handelt sich nicht um ein Nachfrageproblem ?
Feld: Es handelt sich um ein Angebotsproblem. Und hier spiegelt sich die übermäßige Regulierung wider − vor allem am Arbeitsmarkt. Die Überregulierung spüren in Italien vor allem die vielen Familienunternehmen. Die Folge: Man ist überaus vorsichtig, Risiken zu übernehmen. Die italienischen Mittelständler expandieren in vergleichsweise geringem Ausmaß. Statt die Familienunternehmen zu fördern, werden diese vom italienischen Staat eher vernachlässigt. Das gesamte System ist durch Regulierungen zu stark abgeschottet. Das drückt die Wettbewerbsfähigkeit.
Als ein großes Problem gelten auch die italienischen Banken.
Feld: Kein Wunder, denn auch im Bankensektor begegnen wir drastischen Überregulierungen. Ein Beispiel: Die italienischen Banken haben größte Schwierigkeiten, bei Nichteinhaltung der Zins- und Tilgungsverpflichtungen ihrer Schuldner in deren Privatvermögen zu vollstrecken − ganz anders als bei uns. Kein Wunder, dass italienische Banken auf hohen Beständen fauler Kredite sitzen und zu Problemfällen geworden sind.
Die expansive Geldpolitik sollte laut EZB die Konjunktur im gesamten Euroraum beleben. Dabei haben vom Ankauf von Anleihen vor allem aber die hochverschuldeten südlichen Euromitgliedsländer profitiert.
Feld: Die EZB weist weit von sich, dass sie mit dem "Quantitative Easing" eine Refinanzierung der Mitgliedstaaten vornimmt. Allerdings hat die Niedrigzinspolitik der EZB dafür gesorgt, dass die verschuldeten Staaten – genauso wie die Privatschuldner im Euroraum − sehr günstige Bedingungen erhalten haben. Dies ist die Zeit der Schuldner. Aber sollte die Zinswende im kommenden Jahr eintreten, dann müssten sich die Schuldner auf andere Zeiten einstellen.
Wenn die Konjunktur gut läuft, sollten Schulden abgebaut werden. Das scheint im Euroraum nicht in jedem Fall zu passieren.
Feld: Wenn es um Schuldenabbau geht, setzt man am besten auf der Ausgabenseite an. Und da wird es schwierig. Zur Ausgabenseite zählen auch Steuervorteile für einzelne Interessengruppen. Man muss das gesamte Ausgabentableau durchforsten. In den Euroländern stoßen wir teils auf enorme Ausgabenquoten von mehr als 50 Prozent. Bei den hohen Summen bieten sich eigentlich viele Kürzungsmöglichkeiten an.
An welche Kürzungsmöglichkeiten denken Sie?
Feld: Personell sehr üppig ausgestattet ist etwa die öffentliche Verwaltung in Frankreich, aber auch in anderen Euroländern. Hier wäre es möglich, dass vor allem in Zeiten steigender Nachfrage nach Arbeitskräften der Staat nicht zwingend selbst benötigte Arbeitskräfte freisetzt. Zudem gibt es bei den Konsumausgaben viele Sachleistungen, die überprüft werden sollten. Auch können in wirtschaftlich guten Zeiten Subventionen an Unternehmen gekürzt werden. Schließlich wäre in den Sozialsystemen zu prüfen, ob mit weniger Aufwand nicht die gleichen Ziele zu erreichen sind. In Griechenland etwa wird Arbeitslosengeld nur in geringem Ausmaß gezahlt. Folglich wechselt man schnell in die sehr teure Frühverrentung. Hier müsste gerade in wirtschaftlich besseren Zeiten mehr auf die Bedürftigkeit des Einzelnen geschaut werden.
Als einziger Eurostaat erhält Griechenland immer noch Geld aus den Rettungsprogrammen. Ist die hohe Verschuldung des Landes ohne einen weiteren kräftigen Schuldenschnitt zu lösen?
Feld: Ja,  denn Griechenland ist wieder in der Lage, sich über den Markt zu finanzieren. Warum sollte man einem Mitgliedstaat, der am Markt Geldgeber findet, noch einen Schuldenschnitt gewähren?
Wie lange wird die Eurozone noch brauchen, bis  die Staatsverschuldung auf die von Maastricht vorgesehene Marke von 60 Prozent gedrückt ist?
Feld: Es kommt nicht nur auf gute Wachstumsraten an. Sollte es den Eurostaaten gelingen, ab 2018 stärker zu konsolidieren und in Richtung ausgeglichener Haushalte zu gehen, haben wir uns in vier bis fünf Jahren der 60-Prozent-Verschuldungsgrenze schon deutlich angenähert.
Der Euroraum ist der größte Absatzmarkt deutscher Produkte. Wird er insgesamt gestärkt aus der Finanz- und Wirtschaftkrise hervorgehen?
Feld: Wenn die gute wirtschaftliche Entwicklung anhält, kann ich mir das durchaus vorstellen. Es wird ja eine Reihe von Reformen und Konsolidierungsmaßnahmen durchgeführt. Bei den Banken werden faule Kredite abgebaut und sie erhöhen ihre Eigenkapitalquoten. Wenn das alles eine Weile anhält, sollte die Eurozone wirtschaftlich stabiler dastehen als vor der Krise. Aus heutiger Sicht erwarten wir für 2018 ein anständiges Wachstum und auch im Jahr darauf keine Rezession.
Aber es gibt auch Risiken ?
Feld: Wie bereits gesagt, plötzliche, unvorhersehbare Entwicklungen an den Finanzmärkten sind nie auszuschließen. In Italien sind 2018 Wahlen. Deren Ausgang ist sehr unsicher − Berlusconi betritt wieder die Bühne. Zudem müssen wir den Brexit verkraften, der 2019 vollzogen werden soll − in welcher Form, ist heute noch völlig offen.
Deutschland verfehlt das Kriterium der Gesamtverschuldung  von 60 Prozent des BIP nur knapp. Das ist beachtlich,  denn die Schuldenquotelag 2010 noch bei 80 Prozent. Welches waren die wichtigen Faktoren, die diesen Erfolg bewirkt haben?
Feld: Erstens die gute konjunkturelle Entwicklung, zweitens die aufgrund der EZB-Niedrigzinspolitik kräftig gesunkenen Zinsausgaben. Sie wurden vom Bund, aber auch von den Ländern genutzt, um Mehrausgaben ohne Kreditaufstockungen zu finanzieren. Und drittens haben sich Strukturreformen positiv ausgewirkt: Ich erinnere an die "Schröderschen Reformen", die vor allem dem Arbeitsmarkt sehr geholfen haben. Zur Haushaltskonsolidierung hat nicht zuletzt die "Kalte Progression" beigetragen. Sie hat trotz niedriger Inflationsraten bewirkt, dass der Staat − über höhere Nominaleinkommen − in den Genuss kräftiger versteckter Steuerhöhungen gekommen ist.
Der Bund und die Länder haben ihreSchuldenquote deutlich gesenkt – das gilt aber weniger für die Gemeinden?
Feld: Die Gemeinden insgesamt haben ihre niedrige Schuldenquote im Zeitablauf weiter geringfügig reduziert. Im Einzelnen betrachtet zeigt sich aber eine höchst unterschiedliche Entwicklung. Es gibt Gemeinden − meist kleinere Städte − die satte Haushaltsüberschüsse erwirtschaften. Andererseits ist eine große Anzahl von Gemeinden bilanziell überschuldet, wobei Kassenkredite eine besondere Rolle spielen.
Wo liegen die Gemeinden mit den größten Problemen ?
Feld: In Nordrhein-Westfahlen, Rheinland-Pfalz, im Saarland und teilweise auch in Hessen. Oft sind Strukturschwächen der Gemeinden ausschlaggebend − und die falschen Antworten darauf: Häufig wird eine Wirtschaftsförderung betrieben, die zum Teil regelrecht Gelder verschwendet. Hinzu kommt eine nicht selten unzureichende Finanzaufsicht der Länder. Vor allem bei den nur als kurzfristiges Finanzierungsinstrument  gedachten Kassenkrediten liegt einiges im Argen.
Der Sachverständigenrat prognostiziert 2017 für Deutschland ein wirtschaftliches Wachstum in Höhe von zwei Prozent. In 2018 sollen es sogar 2,2 Prozent werden. Und die Niedrigzinspolitik dürfte noch länger anhalten. Wann wird Deutschland das Gesamtverschuldungskriterium von 60 Prozent des BIP erreichen?
Feld: Wenn nichts Unvorhersehbares eintritt, wird die Wirtschaft weiterhin dynamisch wachsen und wir liegen im Jahr 2019 mit unserer Gesamtverschuldung unterhalb der vom Maastricht-Vertrag vorgegebenen 60-Prozent-Marke. Aus heutiger Sicht sind die Rahmenbedingungen gut.
Der IWF sieht die Notenbanken der wirtschaftlich wichtigen Staaten als möglichen Auslöser einer Krise. Wagen Sie eine Zwischenbilanz der expansiven und hierzulande sehr umstrittenen Geldpolitik der EZB?
Feld: Heute schon eine endgültige Bilanz ziehen zu wollen, ist nicht seriös möglich. Dies sollen die Historiker mit hinreichendem Abstand tun. Der Fall des ehemaligen US-Notenbankchefs Alan Greenspan mahnt zur Vorsicht: Er wurde als großer Notenbanker gefeiert. Heute wissen wir, dass Greenspan nach der Dotcom-Krise − zu Beginn des Jahrhunderts − die Märkte viel zu lange mit Liquidität geflutet und so die nächste Krise mitverursacht hat. Wenn es EZB-Präsident Draghi gelingt, die expansive Geldpolitik peu à peu auszubremsen, ohne dass dies zu Turbulenzen führt, und wenn die EZB die Inflationsrate bei knapp unter zwei Prozent halten kann, dann können wir uns nicht beschweren. Aber beides ist heute noch nicht erkennbar.
Worauf sollte sich die künftige Bundesregierung  konzentrieren, um Deutschland in eine wirtschaftlich erfolgreiche Zukunft führen zu können?
Feld: Sie sollte Reformen anstoßen, die marktwirtschaftlich ausgerichtet sind. Ich hoffe immer noch, dass man in der Klimapolitik davon ablässt, einzelne Sektoren kein-klein planwirtschaftlich zu regulieren. Ein Verbot der Kohleverstromung sollte man meiden und von der  Subventionierung der Elektromobilität Abstand nehmen. Wesentlich effizienter wäre es, mit einer CO2-Steuer die Klimaziele zu erreichen. Ferner muss die Politik bei der Digitalisierung des Landes vorankommen. Hier besteht insbesondere im Bereich der privaten Haushalte großer Nachholbedarf. Aber ich rate auch hier zur Vorsicht: Eine breitflächige, üppige Verteilung von Subventionen darf es nicht geben. Steuererleichterungen können via Abbau des Solidaritätszuschlags − verteilt über die gesamte Zeit der Legislaturperiode − erreicht werden.
Sehen Sie sich abzeichnende Gefahren?
Feld: Ich hoffe, dass eine künftige Koalition nicht zu teuer wird. Man sollte auf dem Pfad solider Finanzpolitik bleiben. Die 45 Milliarden Euro, die zuletzt als verteilbar diskutiert wurden, stellen allenfalls einen gesamtstaatlichen Haushaltsspielraum dar und dürften für den Bund daher zu hoch angesetzt sein. Denn Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen wollen alle mehr ausgeben.
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