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| Basel IV

Beim Kapital wird’s noch enger

Nicht wenige Kreditinstitute sorgen sich um die neuen Kapitalregeln. Für die Aufseher scheinen die Hürden machbar, für die Kreditwirtschaft eher nicht. Eine dänische Studie lässt erahnen, warum es keine Entwarnung geben kann.

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Im Dezember 2017 einigte sich der Baseler Ausschuss auf einen neuen Rechtsrahmen mit der Bezeichnung „Finalisierung Basel III“. Zumindest informell wird das Paket auch als „Basel IV“ bezeichnet. Die Neuausrichtung wurde unter anderem mit der Variabilität der internen Kapitalmodelle der Großbanken begründet, und zwar nicht als Folge unterschiedlicher zugrunde liegender Risiken. Mit anderen Worten, die Banken verfügen möglicherweise nicht über genügend Eigenkapital, da sie potenzielle Verluste unterschätzen.

Um dies zu beheben, hat der Baseler Ausschuss verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen. So werden alle Risikoberechnungsmethoden zur Bemessung des Eigenkapitals auf den Prüfstand gestellt. Dies betrifft nicht nur die internen Modellverfahren, sondern vor allem auch die Standardansätze. Eine wesentliche Neuerung besteht darin, dass Großbanken mit ihren internen Modellen parallel auch die neuen Standardansätze rechnen müssen (s. BBL 03/18: Stimmt der Preis). Der sogenannte Output Floor legt fest, wie stark der anhand interner Modelle berechnete Kapitalbedarf von jenem Wert abweichen darf, den das Standardmodell anzeigen würde.

Auf der Grundlage eines Mandats der EU-Kommission hat die EBA im August 2019 eine erste Bewertung vorgelegt, wie das Baseler Abkommen in der EU umgesetzt werden könnte. In ihrem Hauptszenario schätzt die EBA einen Anstieg des erforderlichen Mindestkapitals um rund 24 Prozent. Die Banken benötigen zusätzliche Eigenmittel in Höhe von 135 Milliarden Euro, um die Mindestkapitalanforderungen zu erfüllen (s. BBL 08/19: Beim Kapital wird’s eng).

Neue Zahlen aus Dänemark

 
© BBL
Der tatsächliche Kapitalbedarf der europäischen Banken dürfte allerdings deutlich höher liegen, so zumindest eine neue und unabhängige Studie der dänischen Unternehmensberatung Copenhagen Economics (CE). Banken arbeiten typischerweise mit Kapitalpuffern. Sie sind wegen der Schwankungen der Kapitalquoten durch das Tagesgeschäft und der Erwartungen der Stakeholder erforderlich. Wenn die Banken ihr derzeitiges Niveau an Kapitalpuffern beibehalten würden, bräuchten sie nach den Schätzungen der Berater zusätzliches Kapital von bis zu 400 Milliarden Euro. Die wesentlichen Gemeinsamkeiten und Unterschiede werden in der Abbildung 1 dargestellt.

Verschiedene Institutionen wie die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) oder der Internationale Währungsfonds (IWF) haben dokumentiert, dass interne Risikomodelle im Großen und Ganzen Risiken genau erfassen und dass eine Modellvariabilität nicht auf niedrigere Kapitalanforderungen ausgerichtet ist. Daher wird der Output Floor für eine sehr große Zahl von EU-Banken dazu führen, dass sich die Lücken zwischen wahrscheinlichen künftigen Verlusten und den Eigenkapitalanforderungen vergrößern und nicht verringern werden. Dies zeigt sich auch daran, dass die Eigenkapitalanforderungen für Banken mit den geringsten historischen Verlusten am stärksten steigen werden.

Eine zusätzliche Erhöhung des Kernkapitals um 24 Prozent ist als signifikante Steigerung zu betrachten, die auch im internationalen Vergleich sehr hoch ist. So beträgt etwa der durchschnittliche Anstieg der Eigenkapitalanforderungen in Nordamerika 1,5 Prozent. Sollte dies das Ergebnis einer Fehlausrichtung der internen Modelle in der EU sein, wäre dies mit gleichen Wettbewerbsbedingungen vereinbar. Dies ist es aber nicht. Der große Unterschied zwischen der EU und den USA zeigt, dass es bei der Umsetzung wichtig ist, die Strukturen des Bankensektors zu berücksichtigen.

Kosten-Nutzen-Analyse

Eine Vielzahl internationaler Studien legen nahe, dass regulatorisch bedingte Erhöhungen der Kapitalquoten für fortgeschrittene Volkswirtschaften über die Schwelle von 15 Prozent wenig bis gar keinen gesamtwirtschaftlichen Nutzen haben. Nur sehr wenige historische Krisen haben zu Ausfällen bei Banken mit Kernkapitalquoten von mehr als 15 Prozent geführt. Darüber hinaus bleibt genügend Zeit, um mildernde Maßnahmen – wie die Suche nach neuem Kapital – zu ergreifen, bevor Insolvenzrisiken eintreten. Mit anderen Worten, das Risiko, dass die Steuerzahler die Kosten für die Rettung zahlungsunfähiger Banken in großem Umfang tragen müssen, ist sehr gering.

 
© BBL
Nach Berechnungen der dänischen Studie führt eine steigende Kapitalisierung zu jährlichen Kosten für europäische Bankkunden von rund 40 bis 45 Milliarden Euro in Form höherer Zinsen und Gebühren. Die Kreditzinsen eines typischen Kunden würden im Schnitt zwischen 0,12 und 0,16 Prozentpunkten ansteigen. Die Konditionen erhöhen sich damit um etwa fünf bis sieben Prozent (siehe Abb. 2). Im Quervergleich lässt sich feststellen, dass sich für die Mehrheit der Produkte die Preiskondition verändern würde – und zwar nach oben (s. BBL 03/18: Stimmt der Preis).

Auf Portfolioebene ergeben sich Preiserhöhungen von rund elf Prozent für Unternehmen, sieben Prozent für KMU und vier Prozent für Hypothekenkredite. Dabei ist zu beachten, dass es sich dabei um Schätzungen von dauerhaften Veränderungen der Fremdkapitalkosten handelt, die über Konjunkturzyklen anhalten und daher nicht mit den Auswirkungen gewöhnlicher Zinserhöhungen vergleichbar sind.

Die relativ starken Preisanstiege bei Unternehmenskunden könnten dazu führen, dass sie sich zunehmend außerhalb des Bankensektors (zum Beispiel an den Kapitalmärkten) refinanzieren. Im Gegensatz dazu haben Privathaushalte und KMU außerhalb des Bankenmarkts wenige Alternativen. Sie sind daher stärker von steigenden Kreditkosten betroffen.

Für einen typischen Hausbesitzer in Europa würden sich die jährlichen Zinsausgaben um rund 190 Euro erhöhen. In den am stärksten betroffenen Ländern wie Deutschland, den Niederlanden oder Dänemark steigen die Zinsausgaben gar um bis zu 340 Euro an. Über die Laufzeit einer typischen Hypothek sind das rund 4400 Euro.

Für ein KMU mit einem Bankkredit von rund 2,5 Millionen Euro schätzt die Unternehmensberatung höhere jährliche Zinsausgaben im Durchschnitt von rund 4750 Euro. Diese Belastungen können in einigen Ländern aber auch 12.500 Euro pro Jahr betragen.

Der höhere Zinssatz wirkt sich negativ auf die Kreditnachfrage der Unternehmen aus. Konkret erwarten die Autoren der Studie, dass das Paket zu einem dauerhaften Rückgang des BIP von etwa 0,5 Prozent führen wird. Dies entspricht jährlich 90 Milliarden Euro. Die Schätzung basiert auf einem makroökonomischen Modell, das auch der Baseler Ausschuss verwendet (siehe BBL 07/18: Nutzen größer als Kosten?).

Die negativen Auswirkungen auf die Realwirtschaft könnten kurz- bis mittelfristig sogar stärker ausfallen. Die Banken könnten es vorziehen, ihre Kapitallücke teilweise durch Kreditkürzungen zu schließen, anstatt neues Kapital aufzunehmen. Ein Grund dafür ist, dass die Kapitallücke für die beteiligten Banken so groß ist, dass sie Gefahr laufen, mit langfristig ungünstigen Finanzierungsbedingungen konfrontiert zu werden.

Diesen gesamtwirtschaftlichen Kosten wird der Nutzen hoher Kapitalanforderungen gegenübergestellt. Er besteht in weniger häufig auftretenden Finanzkrisen. Die Studie beziffert diesen Vorteil auf rund 0,1 Prozent des BIP. Der Nettokosteneffekt beträgt daher 0,4 Prozent. Es ist jedoch zu beachten, dass die Auswirkungen zwischen den Ländern und Portfolios sehr unterschiedlich sein werden. Für einige Regionen und Portfolios wird die Kosten-Nutzen-Relation deutlich ungünstiger sein als der Durchschnitt.

Insgesamt liegt das aktuelle harte Kernkapitalniveau des europäischen Bankensektors mit rund 14,5 Prozent etwas über dem optimalen Niveau. Das bedeutet, dass jede weitere breit angelegte Erhöhung der Kapitalisierung gesamtwirtschaftliche Nettokosten verursachen wird.

Die Autoren der Studie ziehen die Schlussfolgerung, dass eine buchstabengetreue Umsetzung von Basel IV der EU-Wirtschaft keinen Nettonutzen stiften wird. Das grundlegende Problem besteht darin, dass sich die Diskrepanz zwischen den von den Aufsehern vorgeschlagenen Risikoregeln und den tatsächlichen zugrunde liegenden Risiken – vor allem für die am stärksten betroffenen Banken – vergrößern und nicht verringern wird.

Um die Finanzierung der privaten Haushalte und der Realwirtschaft nicht zu gefährden, müssen die Baseler Vorgaben auf die EU abgestimmt und ergänzt werden. Es werden vier konkrete Umsetzungsoptionen identifiziert:
  1. Der Output Floor ist vielleicht der wichtigste Aspekt der Implementierung. Diese kann ohne Berücksichtigung aller anderen Initiativen zu einem deutlichen Anstieg des Kapitalbedarfs führen. Um diesen Effekt zu verhindern, sollte der Floor nur auf die in Basel tatsächlich vorgesehenen Kapitalbestandteile Anwendung finden. Die in der Baseler Vereinbarung nicht genannten anderen Kapitalbestandteile (zum Beispiel SREP- und A-SRI-Puffer) sollten dagegen nicht berücksichtigt werden. So wird sichergestellt, dass die Kapitalanforderungen zwar durchaus ansteigen, aber eben in verträglicher Dosis.
  2. Nicht durch Rating-Agenturen bewertete Unternehmen unterliegen im Kreditrisikostandardansatz relativ hohen Kapitalanforderungen. Sie sind oft doppelt so hoch wie im risikobasierter IRB-Ansatz. Eine alternative Behandlung könnte darin bestehen, die risikobasierten Kapitalregeln auf Basis interner Ratings auch im Standardansatz für ausgewählte Portfolien zuzulassen.
  3. Die Auswirkungsstudie der EBA identifiziert mehrere Optionen, wie die Auswirkungen auf die Eigenkapitalanforderungen begrenzt werden können. Dies kann etwa durch die Beibehaltung des KMU-Unterstützungsfaktors erfolgen.
  4. Eine Überarbeitung der EU-spezifischen Eigenkapitalpuffer könnte ebenfalls in Betracht gezogen werden. Dies würde bedeuten, dass beispielsweise der systemische Risikopuffer nicht zur Anwendung kommt.
Die genannten Umsetzungsoptionen könnten den Anstieg der Kapitalanforderungen auf rund sechs bis zehn Prozent beschränken. Das ist immer noch über, aber dennoch näher an den durchschnittlichen globalen Auswirkungen von rund fünf Prozent. Gesamtwirtschaftlich würde das BIP lediglich um etwa 0,2 Prozent zurückgehen, was Nettokosten von etwa 0,1 Prozent bezogen auf das BIP bedeutet.

Fazit

Die Studie der dänischen Unternehmensberatung Copenhagen Economics berechnet, dass Basel IV für die EU-Wirtschaft in einer ungünstigen Kosten-Nutzen-Relation steht. Angesichts des Kapitalisierungsgrads, den die EU-Banken seit der Krise erreicht haben, verbessert jede zusätzliche Kapitaleinheit die Finanzstabilität nur geringfügig. Selbst in den widrigsten Konjunkturszenarien deuten Untersuchungen des IWF und anderer darauf hin, dass Banken nicht in wahrscheinliche Insolvenzszenarien geraten werden.

Im Gegensatz dazu wird der höhere Kapitalbedarf die Fremdkapitalkosten für die europäischen Privathaushalte und Unternehmen erhöhen, was zu einem dauerhaften Rückgang des BIP führt. Am stärksten betroffen dürften die Privathaushalte und KMU sein, da sie sich nicht über die Kapitalmärkte finanzieren können.

Es werden vier konkrete Alternativen zur Umsetzung angeregt, wie zum Beispiel die Fokussierung auf Kredite an nicht externe geratete Unternehmen und KMU. Hervorzuheben ist der Vorschlag, dass der Output Floor lediglich auf die vom Baseler Ausschuss explizit vorgegebenen Kapitalanforderungen gelten soll und nicht auch für den SREP-Zuschlag und andere Kapitalpuffer. Diese Forderung kommt auch von der Deutschen Kreditwirtschaft. Auch andere Elemente des Regelwerks könnten neu kalibriert werden, um einen signifikanten Anstieg der Eigenkapitalanforderungen zu vermeiden. Dies betrifft beispielweise Spezialfinanzierungen und Beteiligungen.

Die Studienautoren schlagen einerseits vor, die Strukturen der EU-Finanzmärkte stärker zu berücksichtigen, um nachteilige Auswirkungen auf die Wirtschaft zu minimieren. Andererseits sollte sichergestellt werden, dass die von den europäischen Aufsehern unterstützten Arbeiten zur Verbesserung des allgemeinen guten Funktionierens interner Modelle in die regulatorische Diskussion über die Eigenkapitalanforderungen auf internationaler Ebene einbezogen werden.

Autor
Silvio Andrae ist Abteilungsdirektor beim Deutschen Sparkassen- und Giroverband (DSGV) in Berlin.